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[南京城市更新]秦虹:更多力量參與,推動可持續城市更新
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5月18日,由南京市鼓樓區人民政府舉辦的可持續城市更新論壇上,中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員、城市更新研究中心主任秦虹發表題為《推動可持續的城市更新》的主旨演講,提出推動可持續的城市更新需要完善相關政策制度和行政法規、建立標準規范和技術導則體系等系統性觀點,具有指導意義,供大家參考。本文根據現場錄音整理,并經本人審訂,小標題和部分圖片系編者所加。

今天就南京市鼓樓區城市更新論壇的主題“可持續的城市更新”,來談一點我個人的看法。剛聽到市、區領導們對城市更新的認識,我覺得理解還是比較深刻的。最近這一兩年,我們在研究城市更新的過程中會反復遇到一個問題,就是大家在交流的過程中,對什么是城市更新理解上差別特別大,比如一些企業參與城市更新的積極性很高,但是一提到城市更新,企業想的就是房地產開發,還有一些政府部門領導對城市更新非常關注,但一說到城市更新可能想的就是老舊小區改造。

城市更新概念及意義

關于今天討論城市更新的可持續發展問題,首先我們還是要回歸到城市更新的本質概念,到底什么是城市更新?可以說,城市更新的定義是建立在過去近一個世紀以來發達國家城市的發展變化和政策調整之上的(1958年荷蘭海牙召開城市更新首次研究會提出的這個概念),那么今天我們在討論城市更新時,需要完全回歸到它原本的意義,這就是通過對城市建成區范圍內存量建筑資源的維護、改造、拆建、擴充等方式,推進土地資源的優化配置、提高存量資源的利用效率、促進城市功能的全面或局部升級、實現居住條件改善和生活品質的提高、增強城市活力與市場競爭力、推動產業結構轉換和升級的城市發展過程。

我們在討論城市更新行動的時候,重要的是要把它建立在城市建成區范圍內,這樣的建筑活動叫作城市更新。第一個,城市更新的范圍不是城市建設區范圍外的征地、開發新區等,而是在城市建成區內部;第二個,城市更新不僅僅是老舊小區的改造,它還包括產業、文化、居住等功能的更新,它是一個全面的更新,目的是增強城市的活力,解決城市發展中出現的物質上老化、功能上衰退、風貌上破壞、結構上滯后等方面問題。所以城市更新是城鎮化進入高級階段,調整城市結構、調動存量資源、提升城市質量的必由之路,是當今國際大都市持續提升城市活力的關鍵舉措。

部分地區已進入城市更新時代

如果一個城市的城鎮化率還比較低,城市的外圍擴張是推動這個城市發展的重要舉措。當城市的城鎮化率越高,城市更新的迫切性就越高,政府越高度重視。目前中國的城鎮化的發展速度是非??斓?,去年國家統計局公布了第七次人口普查的數據,數據表明,中國的城鎮化實際進展速度比我們估計的速度要快,下圖中綠色的曲線是第七次普查數據,國家統計局根據普查數據修正了近十年的中國的城鎮化率,下圖中黃色的曲線是國家統計局往年公布的抽樣調查的城鎮化率,實際上我們看到中國的城鎮化速度的真實數據是高于國家統計局抽樣調查的數據。

到目前為止我們看到有一部分城市已經真正的進入了存量時代,按照城鎮化率數據來看,到2020年底中國的城鎮化率是63.89%,全國有七個省城鎮化率超過70%,有27個市城鎮化率超過70%,這些地方都是非常典型的進入了城鎮化發展的高級階段,在這樣一個階段,推動城市高質量發展一個很重要的抓手就是提升城市存量的能級,城市更新的緊迫性更強。


中央在2015年12月的第四次中央城市工作會就已經提出了城市未來發展的要求,明確提出來中國城市未來的發展就是要堅持集約發展方針,總的要求是框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量,著力提高城市發展持續性、宜居性。

城市轉型發展推動高質量發展

在中央城市工作會議上還提出來,要控制城市的開發強度,劃定水體保護線、綠地系統線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線、永久基本農田和生態保護紅線,防止城市“攤大餅”式擴張,推動形成綠色低碳生產生活方式和城市建設運營模式,目的就是防止城市“攤大餅式”的擴張,從而推動城市樹立“精明增長”、“緊湊城市”的理念,推動城市發展從過去主要以外延擴張式為主向內涵提升式轉變,這些要求實際上在2015年的中央城市工作會就已經非常明確了,盡管當時并沒有提出城市更新這四個字。

在中央關于第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要文件中,提出未來要加快城市發展方式轉變,實施城市更新行動。這一政策的出臺,特別契合中國城鎮化率已經超過60%以上,特別是部分城市和省城鎮化率已經超過70%以上這樣一個高級發展階段的背景,它遵循了城市發展的客觀規律。

下一步各個城市所面臨的就是要什么樣的城市更新??陀^上來講,即使過去在建成區內有更新,也基本是屬于拆除重建的更新。住建部在2021年8月30日,明確提出了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》,明確要求,未來城市更新在建成區范圍內的城市發展主要是綜合統籌整治、保護優先等要求,不能走大拆大建的老路子。

目前住建部正牽頭制定指導各地實施城市更新行動的政策文件,將從國家戰略高度加強城市更新頂層設計,明確總體要求、重點任務和實施策略,設立分階段工作指標,建立適用于城市更新的體制機制、管理制度和政策措施,為各地因地制宜制定城市更新政策及規劃提供前瞻性全局性系統性指引。

去年住建部公布第一批21個城市更新試點城市,其中南京也是試點單位之一,南京的有機更新其實做的非常好,去年考察了南京幾個城市更新的項目,包括居住類更新的小西湖地區,綜合類片區的頤和路都做了深入的調研和了解,我們還撰寫了南京有機更新的經驗材料上報。未來,推動城市的有機更新,不走過去的大拆大建更新模式,對政府和企業來說都是非常艱巨的挑戰。

2021年,我們看到各個地方政府為了貫徹中央實施城市更新行動這一要求,很多城市都出臺了城市更新的文件,包括條例、實施辦法、指導意見、管理辦法、行動計劃,北京也正在研究準備出臺城市更新的管理條例,這些政策的出臺都是非常的重要,因為城市更新涉及到存量、建筑功能、產權、用途等等這一系列調整,所以城市更新首先就是地方政府對城市發展的一個政策更新,首先要有政策層面的更新和規則的更新,如果地方政府沒有對政策規則的更新,那么實施城市更新的難度將會非常大,是不可持續的。所以南京市鼓樓區的城市更新論壇的定位是可持續的更新,我覺得非常有意義。

去年我們做了好多城市的調研,可喜的是很多城市出臺了很多的城市更新的管理辦法和實施意見,地方也在積極的推動城市更新項目。但在實踐層面中,我們也感覺到很多參與者覺得這些政策還不夠接地氣、可操作性、可實施性、不可持續等問題凸顯,很多企業或者參與投資者反映城市更新很好,但是還是很難參與,從全國層面來講城市更新可持續性存在以下幾個方面的問題。

在城市更新的實踐中存在的可持續性問題

第一在城市更新政策上,宏觀有,具體無,分類不足,因為城市更新涉及到方方面面,居住區、產業區、商業區、文化區等在每一個類里面都需要特別具體的政策,但很多地方政策比較籠統;第二在組織上,系統謀劃與全面實施統籌不足;第三在資金上,可持續的社會資本投入的機制不足;第四在實施上,社區的治理與居民參與的機制不足;第五在補短板上,市政以及公共服務設施供給的精準精細化引導的標準不足;第六在空間上,業態的發展和資源的活化利用機制不足。

這些都是影響我們下一步推動持續城市更新所遇到的問題和我們需要改進的方面,如果我們不解決這些問題,那么各個地方的城市更新可能就會存在兩個問題:一是雖然有了政策規定,可能還是按照原來的路徑在走;二是做一個點狀的更新項目還行,但難以推廣,可持續性有問題。所以我認為未來推動可持續的城市更新,政府在管理方面還需要完善以下幾個方面。

推動可持續的城市更新的方法

第一,完善相關政策制度和行政法規。比如建立常態化評估與動態管控機制,確定城市更新的步驟和未來實施方案,深入研究業態管理、地下空間利用、機動車停放、消防安全等方面的法規條例,出臺征收騰退專項政策,出臺用地騰挪置換政策,建立遺產修繕維護責任機制,推動從維護主體向管理主體轉變,出臺存量房屋修繕-利用-管理辦法合集等。這些都是在不拆除重建的條件下,存量空間更新所遇到的具體問題,但是很多城市缺少這樣一些細則,我認為是需要補充的。

第二,建立城市更新的標準規范和技術導則體系。比如建立歷史文化街區建筑保護更新技術規范,建立更加細致和全面的更新技術規范,探索老城區、舊城區立體交通停車基礎設施的技術創新和標準的創新,建立這些規范體系。南京的小西湖更新,基于15個管控單元和127個管理單元逐步實施微更新,建設了小西湖的市政微管廊,這對老城區基礎設施更新的標準和創新是非常有意義的。但是很多城市是按照新建城市的標準要求來建停車基礎設施,在老城區是非常難以達到。還需要研究在統籌地下空間利用的基礎上,地下空間合理利用的技術方法,建立老舊小區改造的技術規范、規程和標準,建立老舊廠區、老舊商業區的技術標準、容積率轉移以及使用年限延長的規則。

第三,建立片區更新的行政體系和協同機制。在建成區內的城市更新,有的需要通過微更新來局部的改善,有的就必須要通過大片區的統籌更新。目前在老城區,它的交通體系在發生變化,產業結構體系也在發生變化。比如說通了地鐵,原來的這個地方不是交通樞紐,有了地鐵站這個地方就變成了交通節點,在交通節點地區就應該增加容積率,提高建筑高度,但是整個城市的容積率要保持平衡怎么辦呢?實際上就要用到容積率的轉移機制,有增有減,增的地方是交通節點,減的地方是需要留下發展的空間,怎么解決?

我認為需要片區統籌更新,建立片區統籌機制。通過片區統籌解決空間資源配置效率提高、更新資金投入與產出平衡、城市功能補短板空間需求、更新實施的多主體利益協調、城市更新“挑肥揀瘦”碎片化等問題。但是推動片區統籌要解決行政體制以及整個政策管理的協同機制問題。我們建議在管理體制上建立歷史文化街區管委會的制度,建立一些城市更新專職的常設機構、組織、協調中心,推動跨部門、跨地區管理協調,如果沒有體制機制的支持,實施城市更新將會有很大的難度。

第四,建立公眾參與的治理機制。城市更新絕不是政府可以包辦的事情,也絕不是完全靠企業可以實現的。因為它涉及到存量空間、業主權益等方方面面的利益,所以公眾參與治理機制是非常重要的,應該形成有多方主體參與的工作機制,加大對歷史文化的城市遺存保護工作宣傳,特別是要挖掘城市歷史遺存的文化價值,這個文化價值怎么挖掘?應該充分調動學者、專家、社會團體和社會公眾建言獻策,讓大家發現城市最寶貴的城市遺存和它的文化價值。要建立公眾參與組織方式和實施機制,我們在調研過程中發現廣州永慶坊更新,他們建立了一套完整的公眾參的機制,讓人民群眾、專家及更新區的業主等各方面的意見都能夠通過這種機制充分的發表出來,在更新的過程中及時消化大家提出的各種不同的意見,形成共識,項目可以順利進行。所以要完善總結設計已有的公眾參與和治理的路徑。

第五,建立可持續的城市更新資金投入的運行機制。資金仍然是一個非常重要的問題,城市更新的資金必須要調動政府、金融機構和社會資本等多方面的積極參與。財政資金主要的是用于民生類、公益類、基礎設施類、生態類的投入,高效和均衡的使用是非常關鍵的。是不是說城市更新,調動企業參與政府就沒有責任了呢?對民生、公益、基礎設、生態的投入是政府的職責,需要對投入的專項資金進行安排和統籌,很多地方當政府投入了大量的資金去參與更新,但使用的效率和均衡方面還有很大完善的空間。

另外,我認為政府的投入可以起到杠桿撬動和引導的作用,這個作用是非常大的。所以,研究可持續性的城市更新,還要建立政企合作的投入機制,建立老舊小區可持續的更新維護機制,我們老舊小區的更新政府可以投入一些資金給予支持,但是隨著時間的推移,社區不斷地在老化,老舊小區越來越多,如何建立可持續的維護機制非常關鍵,不能永遠靠政府的投入,比如可否在物業管理費或者是在老舊小區房屋交易過程中,拿出一定比例留給小區未來可持續的更新和維護?另外,應建立吸引社會資金參與城市資金的支持機制,包括財稅支持、容積率獎勵和轉移、金融創新等方面。城市有機更新的投融資模式就是投資基金化、建設信貸化和運營的證券化,所以未來如果能將城市更新項目納入公募REITs,城市更新能夠把投融資模式打通的話,投融管退的機制形成,那么資金的投入最后能夠退出,能夠形成一個良好的資金循環,這才使得城市更新的投入機制是可持續的。

城市更新助推城市高質量發展和內循環的重大戰略

總之,城市更新是助推城市高質量發展和內循環的重大戰略。從宏觀層面來講,即國家層面來講,城市更新就是城市高質量發展的一個重要推動力,它將有助于構建國內大循環格局,是落實中央提出堅持擴大內需戰略基點的重要支撐;從中觀層面看,即城市層面看,城市更新是轉變城市發展模式、提升城市品質、提高城市勢能的重要抓手,各地政府將高度重視;從微觀層面來看,即企業層面看,城市更新是傳統企業,不一定是房地產企業,是包括設計、規劃、運營、開發企業等所有傳統企業,轉型發展的重要方向,對企業獲取新的發展資源、探索新的盈利模式、積累可持續發展經驗具有重要意義。未來通過城市更新一定會滿足人民對美好生活的向往。通過生產空間的調整來提高推動產業結構的升級,通過公共空間的再造來提高整個城市的品質和功能,通過生活空間的優化來滿足所有居住在城市的人們對美好生活的需求,包括打造整個社區15分鐘生活圈,滿足90%的居民生活需要。所以城市更新是一個新課題,今天講的是從政策支持角度去探討怎么推動可持續的城市更新,以便調動更多的力量來參與城市更新,打造更好的城市中心,做到引人、聚人、留人,不斷提升城市活力和品質。我的發言到這里,謝謝各位。

原文鏈接:秦虹:更多力量參與,推動可持續城市更新

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