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[國家治理周刊]馬亮:從評價到體檢:國家治理效能評價的范式轉換
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如何進行高質量的國家治理效能評價

近些年來,“高質量發展”成為各級政府會議中的高頻熱詞,高質量發展仰賴高效能治理,但是效能評價如何適應高質量發展,仍然是一個亟待破解的重要課題。這個問題涉及如何理解國家治理效能評價與高質量發展之間的關系,以及如何推動國家治理效能評價創新和高質量發展。

國家治理效能評價是對國家治理方方面面的效能或績效進行考核評價,具體表現為對政府績效和官員效能的考核和評價。它是影響政府施政的“指揮棒”,也是選人用人的“晴雨表”,在國家治理體系中發揮著舉足輕重的作用。要想推進高質量發展,國家治理效能評價本身就要高質量,或者國家治理效能評價的質量如何也要進行考核評價。當前的國家治理效能評價似乎還難以滿足高質量發展的要求。不僅考核評價的價值、方法與指標都還停留在初級階段,國家治理效能評價質量不高,甚至存在為了評價而評價、為了考核而考核的現象和問題;而且考核評價的周期性、科學性、指導性等方面還有較大欠缺,多數國家治理效能評價的周期是一年,且評價指標簡單粗暴、過于粗放,地方干部不知道自己考得好不好,也不知道為什么“好”或“不好”,更不知道將來怎么改。顯然,這不利于高質量發展。

高質量發展是目標,國家治理效能評價是手段,要實現目標與手段的匹配,而不是二者錯配。過去我們依賴通過GDP等單一指標進行國家治理效能評價,這固然有問題,但是卻恰恰抓住了一個中心任務,如此才實現了又快又好的發展。高質量發展本身有很強的復雜性,考核高質量發展也存在難以逾越的技術性難題。假如不分主次什么都關注就等于什么都不關注,什么都負責就是什么都不負責。進一步地,高質量發展的一個重要維度是綠色發展,但是在從GDP走向綠色GDP時,卻因為測算方法過于復雜遇到了不少障礙。此外,中國是一個大國,幅員遼闊,人口眾多,各地發展不均衡不充分問題突出。這意味著高質量發展在各地的意涵不同,對各級領導干部的要求也不同,各地治理效能評價的內容和方式自然也就不同。

那么,如何推動國家治理效能評價的轉型和發展,以適應高質量發展要求呢?2021年9月,世界銀行集團宣布停發《營商環境報告》,外部專家對世界銀行營商環境評價方法提出了許多改進建議:應衡量事實上的營商環境,而不僅是關注法理上的營商環境;各國應更多關注有貿易投資需求的大型企業特別是跨國經貿企業,而不僅是本地中小企業,這不能揭示各國政府積極作為的全貌;應刪除總指數和各國排名,這既沒有實質意義,也會招致各國干預和利益沖突;應提升營商環境評價的透明度,通過內外部各方面的監督和努力重建其公信力。這些意見建議為我們對國家治理效能評價本身進行評估和檢討具有一定的參考意義。

“城市體檢”對國家治理效能評價的啟示

近些年來,自然資源部等有關部門提出“城市體檢”的概念,認為城市就像人一樣,會生長,也會生病。對城市進行定期的分析、評估、監測、預警和反饋,可以有效把握城市在運行過程中各個系統的運轉情況,及時發現“城市病”以及傾向性、苗頭性問題,有效開展城市治理工作,讓城市更加健康地發展。

正如體檢項目是有可選擇性的,人們可以只做基礎項目,也可以加項做特別項目,不同性別、年齡、體質、偏好的人,還可以選擇不同體檢項目的組合,“城市體檢”也不能泛泛而談,應該包括整體性體檢,也應該包括專項的、更加精細的體檢。比如,英國大倫敦地區的健康街道方法,評估的是街道環境與公共空間中的城市、交通等要素對健康的影響,市政府據此制定城市規劃和公共政策,推進街道健康水平提升。其考核的單位非常精細,一般以某條街為對象,而不是區縣或城市等較大的區域。拓展到國家治理維度,當前的國家治理效能評價一般是在較大的轄區層面進行,即便延伸到了鄉鎮或街道層面,考核評價的顆粒度也還很粗糙。如果能將健康街道方法應用到國家治理效能評價中,將考核具化到街道乃至網格中,對一條街道的方方面面進行考核評價,或許可以發現更明確、更具體的問題,從而提出針對性解決方案,并對規劃和改造后的效果及時跟進評估。

另外,針對每一個人的特征,體檢報告會確定最合適的參照組,使人們能夠明確自己所處的健康狀況?!俺鞘畜w檢”就是將人的體檢思想引入城市治理,基于現代信息技術的新城市科學則使其進一步發展。具體來說,通過應用移動互聯網、物聯網等新一代信息技術,“城市體檢”可以采集到海量顆粒數據,對城市的精細單位進行高頻掃描,并出具可視化程度很強的體檢報告。比如,城市交通方面可以通過無處不在的公交車、機動車、共享單車、移動互聯網、智能攝像頭等對各類交通出行模式進行掃描,進而對公交可及性、步行可達性、交通擁堵等進行精準測評。同理,大數據等新一代信息技術的迅猛發展,使國家治理效能評價有著廣闊的發展空間,并已在城市治理績效評價中進行了初步應用??深A見的是,未來國家治理效能評價將發生質的變化。


國家治理要從效能評價走向效能體檢

國家治理效能評價的未來發展方向是效能體檢,其特征包括:大數據、細顆粒度、精細單元或網格、實時掃描、自動輸出可視化體檢報告。國家治理效能體檢可能囊括上千個指標,并可以根據國家治理導向、地域差異、民眾偏好等來對各個指標的優先級進行排序和差別化使用。國家治理效能體檢真正體現了高質量發展的題中之義,但從考核變成“體檢”,意味著一種范式轉化,很多方面會發生顛覆性變化,最核心就是效能評價背后的執政理念和發展邏輯的轉變。

首先,國家治理效能體檢跳出了以“考”為主的效能評價思維定式,有助于提升政府或官員接受“體檢”的積極性,從被動應試和博弈走向主動迎檢。一來國家治理效能體檢的對象是政府的生命體或官員的“身體”,他們本身就對通過“體檢”獲得更多寶貴信息,從而更健康地發展和成長懷有期待;二來國家治理效能體檢的核心目的是預警和提前發現問題,是向前看而不是向后看。在這種目標導向下,以前政府為了達到考核目標而弄虛作假的現象會逐漸消除,政府工作人員也會更加積極主動地迎接“體檢”。

其次,國家治理效能體檢通過應用新技術手段,使對政府績效或官員效能的全方位“體檢”成為可能。在一個“處處留痕”的時代,國家治理效能體檢可以借助新技術輕松采集多方信息,進而通過全面、立體、系統、精細的效能體檢,清晰掌握每個方面和項目的健康狀態,避免官員“帶病上崗”,避免政府“帶病運行”。強調“體檢”中收集多方數據是有一定依據的,例如很多企業在衡量績效時推崇平衡計分卡,就是因為相對于財務績效的單一滯后,平衡計分卡既可以全面衡量企業績效,還能夠未卜先知。

再次,國家治理效能體檢可以自動出具詳盡的“體檢報告”,這為各級政府及領導干部審視自身問題并及時糾偏提供了重要參考依據。過去國家治理效能評價成本很高,但是很多績效數據不公開,評價對象往往知其然而不知其所以然。如今進行效能體檢,輸出由上千個指標組成的詳細的“體檢報告”,將問題乃至風險隱患直觀呈現在各級政府及領導干部面前,有利于相關責任人及時采取改進措施、提前準備應急預案。

最后,至關重要的是,國家治理效能體檢報告的背后是數據看板,這為形成“效能評價—效能提升”閉環創造了重要條件。國家治理效能體檢的個性化程度很強,可以滿足不同地區、層級、崗位的個性化需求,既有必選的基礎項,也有高質量發展的自選項。同時,國家治理效能體檢可以自動生成每個地區和官員的體檢報告,包括過去、現在和未來的預測狀態,并可以和其他人進行對標比較?;趥€性化數據、歷史數據、對標數據、預警數據、對策建議等,國家治理“效能評價—效能提升”的閉環也就建立起來了。

國家治理效能體檢中需要注意的問題

與國家治理效能評價相比,效能體檢有很多優勢。但是,效能體檢可否落地,以及在落地的過程中需要注意哪些問題尚待進一步討論。

績效評估和效能評價是強激勵體制下的產物,政府更多考慮的是怎樣在考核評價過程中提高名次,因為這同資源配置和人事任免關系密切。國家治理效能體檢以發現問題、診斷問題、解決問題為目的,而非給國家、政府或官員排隊,更不是為了末尾淘汰。為此,在推進國家治理效能體檢時,要注意弱化績效考核評價的激勵作用,從強激勵走向弱激勵,避免排名焦慮帶來的內卷,使國家治理效能評價擺脫目標達成和相對排名的“壓力型”體制困境,使之回歸信息和情報的功能本位,通過體檢提供輔助決策和績效改進的績效信息。

國家治理效能體檢在對國家治理、政府績效或官員政績全方位“畫像”的過程中,會產生大量數據,可以在國家治理、政府管理和社會治理的各個環節和場景中(如城市規劃、區域發展、干部遴選等)對這些數據進行再利用,而不僅僅是用于考核評價。也就是說,要強化對國家治理效能體檢中產生的海量數據的利用,在法律允許范圍內,促成體檢數據的采集、存儲、清洗、分析、利用、共享、交易等。

國家治理效能評價呼喚“元評估”,即考核的考核、評估的評估。最近幾年,各級政府一直關注第三方評估,這就包括對評估進行評估,即你去評估別人,你的評估合不合格也要進行評估。國家治理效能體檢報告出爐以后,可以吸引當地居民和企業參與效能問責,通過口碑投票、用手投票和“用腳投票”,使國家治理效能體檢成為推動國家治理效能提升、政府績效改進和領導干部政績優化的重要工具,創造更多的公共價值。

總體來說,國家治理效能體檢有利于推動效能評價從簡單粗放走向精細精準,未來有很大的創新空間。需要說明的是,國家治理效能體檢借鑒自“城市體檢”的概念,在智慧化程度較高的城市可能會有較好的應用效果,但在其他地區推廣還需要審慎考慮。

(作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院專聘研究員、公共管理學院教授 )

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