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[學習時報]馮玉軍:建立完善的外商投資國家安全法治體系
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發展是安全的基礎和目的,安全是發展的條件和保障。改革開放40多年來,我國通過創造更有吸引力的外商投資環境,極大促進了社會經濟發展,推動了全球化和世界經濟的融合,深化了國際分工和全球價值鏈重塑。但在吸引外商投資促進本國經濟發展的同時,維護國家經濟安全也是十分重要的問題。外商投資不僅涉及國內法,同時涉及國際規則和世界主流導向。

當前,我國在外商投資國家安全方面的法律主要包括:一是反壟斷法。該法第31條規定:“對外資并購境內企業或者以其他方式參與經營者集中,涉及國家安全的,除依照本法規定進行經營者集中審查外,還應當按照國家有關規定進行國家安全審查?!倍菄野踩?。該法第19條規定:“國家維護國家基本經濟制度和社會主義市場經濟秩序,健全預防和化解經濟安全風險的制度機制,保障關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、重點產業、重大基礎設施和重大建設項目以及其他重大經濟利益安全?!钡?9條規定:“國家建立國家安全審查和監管的制度和機制,對影響或者可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關鍵技術、網絡信息技術產品和服務、涉及國家安全事項的建設項目,以及其他重大事項和活動,進行國家安全審查,有效預防和化解國家安全風險?!比峭馍掏顿Y法。該法第35條規定:“國家建立外商投資安全審查制度,對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查?!薄耙婪ㄗ鞒龅陌踩珜彶闆Q定為最終決定?!?/p>

在這些法律文件及其規定中,外商投資法中規定的“安全審查”只是一般性原則規定,制度比較粗疏,缺乏法律規范的系統性和可執行性,也缺乏公平、公開、透明的公認原則。反壟斷法等法律文件出臺較早,法條規定簡單,規范內容不明確,難以把握,隨意性較大,可能造成執法混亂??傊?,外商投資國家安全法治的相關規定散見于各個法律,導致外資進入存在規則不清楚的地方,可能讓有關市場主體望而卻步,達到引進外資的初衷和目的存在困難。

從全球視野看,外商投資國家安全審查內容,采用政府規章的形式進行政策性、一般性原則的規定,并不是現代世界發展主流,不能更好地吸收外資。我國亟須健全和完善外商投資國家安全法治體系,對審查制度、審查主體、審查程序、調查程序、決定程序、審查原則、審查方向、審查要素、審查監督等予以系統化、規范化。

因此,我們應當加強和細化外商投資國家安全審查的法治化功能。綜觀世界,市場經濟化程度較高,法治化程度較高的國家,其外資國家安全法治也很健全,外資進入量大質優。進一步完善外商投資國家安全法律制度,既可依法排斥危害國家安全的外商投資進入,又可依法防止國家安全泛化、充分吸收優質外商投資。世界大多數國家外商投資國家安全保障,都是通過立法運用法治化機制,發揮外商投資國家安全法律制度平衡器的作用。周密、系統的法律規制,公正、嚴格的執法,是國家安全風險理性防控的可靠方式和途徑。

一般來講,外商投資包括外商外資并購投資和外商綠地投資兩種。外商綠地投資又稱新建投資,是指跨國公司等投資主體在東道國境內且依東道國法律設置的部分或全部資產所有權歸外國投資者所有的企業,因新建需從破土動工到建成運轉的周期較長,又有事前的產業政策準入關口,涉及國家安全問題可能性較??;外商外資并購投資則比較常見且敏感、往往直接或間接地涉及國家安全問題。對此,完善外商投資國家安全法治體系,要關注以下內容。

立法形式方面,可采取專項立法或專章設計。一是適時出臺專門的外商投資國家安全法,系統規范調整外商投資國家安全。二是在現行外商投資法中專設“國家安全審查”一章,聚焦施行更加公開、透明、開放的外資政策,讓外國投資者更加了解中國外資法律及國家安全審查政策,以增強外國投資者在中國進行投資的信心,促進中國社會經濟的發展。實現既確保國家安全,又避免國家安全泛化的問題。

審查主體方面,采取組合式,成立外商投資國家安全委員會。集中力量,進行組合審查,有助于對外商投資中的國家安全問題進行準確科學的判斷??捎赏饨徊?、國防部、工業和信息化部、公安部、財政部、國家發展和改革委員會等機構組成外商投資國家安全委員會,就外商投資中國并購企業在國家安全方面產生的影響,一同開展組合式審查。

審查原則和審查程序方面,聚焦國家安全這一基本原則。在其他法律機制和途徑不能消除國家安全問題時,啟動國家安全審查。國家安全的審查程序、調查程序、決定程序,以及與之相關聯的訴訟程序,均依靠細密的法律法規予以周密規定。

審查的監督方面,外商投資國家安全委員會應每年就外商投資并購交易項目進行國家安全審查后,向全國人大常務委員會作出報告并接受其監督;全國人大常務委員會審查特定行政部門的行政行為,是否遵守外商投資法、國家安全法、對外開放政策以及自由貿易協定目標的規定。

(作者系中國人民大學習近平新時代中國特色社會主義思想研究院副院長、國家發展與戰略研究院專聘研究員)

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